Speech Kellermann op Dag van de Wetgeving

Datum: 14 maart 2013
Tijd: 16:00 uur
Lokatie: Circustheater, Scheveningen
Spreker: Joanne Kellermann

‘Toezichthouders staan voor vele dilemma’s’, zo betoogde DNB-directeur Joanne Kellermann in een speech op de Dag van de Wetgeving op donderdag 14 maart te Scheveningen. In het toezicht kom je vele dilemma's tegen. Kellermann noemde drie voorbeelden in haar speech. Allereerst het dilemma tussen respectvol en zorgvuldig omgaan met mensen én tegelijkertijd scherp en kritisch op hen zijn. En dat is nu juist waar de schoen wringt bij de toetsing van commissarissen op hun geschiktheid.

Een tweede dilemma ligt op het terrein van de regelgeving. Er is een roep om meer regelgeving en de toezichthouder moet scherp toezien op de naleving daarvan. Maar tegelijkertijd wil de toezichthouder er een stokje voor steken dat al die regels mensen in de weg gaan staan.

Weer een ander dilemma zit volgens Kellermann in het zoeken van de juiste balans tussen openheid en geheimhouding. Meer dan vroeger zijn we geneigd om bij twijfel tussen die twee uitersten, te kiezen voor transparantie. Als een voorbeeld van openheid en zorgvuldigheid noemt zij de communicatie over SNS REAAL. ‘We konden niet tevoren waarschuwen, maar wel achteraf uitleggen hoe het zo gekomen is.’

Hieronder vind u de complete speech.

Speech DNB-directeur Joanne Kellermann bij de Dag van de Wetgeving op 14 maart 2013 in het Circustheater in Scheveningen

Dames en heren,

De overeenkomst tussen minister Opstelten en mij is, dat wij beiden rechten hebben gestudeerd in Leiden. Hij iets eerder dan ik, dat wel..

Beiden hebben we daar geleerd wat het wezen is van het Recht.

Het is de ars boni et aequi - de kunst van het goede en het rechtvaardige. Het is het fundament van de rechtstaat.
De kwaliteit van het Recht – minister Opstelten gaf dat zojuist al aan – is van essentieel belang voor het maatschappelijk vertrouwen in de overheid. Daarom stellen juristen hoge eisen aan hun werk.

Dat geldt voor juristen zoals u –vooral werkzaam op een departement – en voor mij en de andere juristen bij De Nederlandsche Bank.
U wilt geen wetten maken die voor verschillende uitleg vatbaar zijn, of strijdig zijn met de grondwet of het internationale recht.
Wij willen geen regels stellen zonder basis in de wet, geen sancties opleggen zonder juridische grond.
Zuiverheid en zorgvuldigheid. Dat is wat we willen.

Maar juist die twee aspecten, zuiverheid en zorgvuldigheid, stroken niet altijd met op steeds luider toon geuite wensen uit de samenleving.

U weet vast wel welke wensen ik bedoel: Grijp nu toch eens in!!

Straf toch eens wat hoger!! Waarom verbiedt u dit onrecht niet gewoon?!!

Over dat thema wil ik vandaag spreken – uiteraard vanuit de optiek van De Nederlandsche Bank.
Over het dilemma tussen de trouw aan de principes van ons vak en de soms grote politieke en maatschappelijke druk.
Over de middenweg tussen een moderne, goed afgestelde maatschappelijke antenne en ouderwetse juridische degelijkheid.
En over het compromis tussen de ivoren toren en het glazen huis.

Maar eerst wat feiten over De Nederlandsche Bank.

De Nederlandsche Bank is een Naamloze Vennootschap – zij het met één aandeelhouder, namelijk de Nederlandse staat.
We zijn op privaatrechtelijke leest geschoeid en hebben publieke taken. Wij zijn zowel centrale bank als toezichthouder.
Dat zorgt voor een behoorlijk complexe juridische structuur, die onze instelling uniek maakt in Nederland.

Als centrale bank maken wij sinds 1998, het jaar van de invoering van de euro, deel uit van het Europees Stelsel van Centrale Banken.
In die rol werken wij aan prijsstabiliteit en een evenwichtige macro-economische ontwikkeling in Europa, samen met de centrale banken van het Eurosysteem.

En in die rol werken wij in Europees verband aan een veilig, betrouwbaar en efficiënt betalingsverkeer.
Wij zijn op die terreinen onafhankelijk en hoeven daarover dan ook geen verantwoording af te leggen aan een minister.

Uiteraard informeren en adviseren we onder meer de minister van Financiën op hoofdlijnen over de stand van zaken en ontwikkelingen op het gebied van betalingsverkeer en monetaire en financiële stabiliteit.

Wat betreft onze toezichthoudende taken zijn we een Zelfstandig Bestuursorgaan.

Ook hiervoor geldt dat we onafhankelijk opereren, maar met dien verstande dat de minister van Financiën op dit terrein wél bevoegdheden ten opzichte van ons heeft.

Dit om zijn ministeriële verantwoordelijkheid waar te kunnen maken. De minister houdt zo gezegd toezicht op ons toezicht.

Over het toezicht van DNB is naar aanleiding van de kredietcrisis door de buitenwacht veel gezegd en geschreven.
Zo is ons verweten dat we ons in de aanloop naar de crisis te legalistisch hebben opgesteld.
Dat we te gemakkelijk hebben gezegd: jammer, maar de wet geeft ons geen ruimte om op te treden.
Die kritiek hebben we ons aangetrokken.

En we hebben als organisatie ook zelf lessen getrokken uit de crisis.

We stellen nu alles in het werk om ons toezicht effectiever en krachtiger te maken.

En niet alleen effectiever en krachtiger, maar ook pro-actiever, meer gericht op het voorkomen van problemen die grote maatschappelijke schade kunnen aanrichten.

Daarvoor hebben we de werkwijze en de besluitvorming binnen de bank ingrijpend veranderd.

In de nieuwe structuur van onze organisatie is een duidelijker onderscheid gemaakt tussen de centralebanktaken en het toezicht.
Verder heeft onze Raad van Commissarissen de taak gekregen om toezicht te houden op het DNB-toezicht in algemene zin.
We werken efficiënter, omdat we verschil maken tussen soorten problemen: hoe groter de impact van mogelijke problemen, des te scherper het toezicht.

We kijken naar de aard van een potentieel probleem en de mogelijke gevolgen daarvan voor de maatschappij en proberen de concrete oorzaken aan te pakken. Daarbij hebben we nog meer dan voorheen oog voor de geest van de wet.

Voor de bedoeling achter een expliciet verbod of gebod.

En we werken preventiever, want we kijken niet alleen naar de cijfers, maar ook naar de werkelijkheid daarachter.
Zo proberen we ons toezicht meer vooruitblikkend te maken.

We kijken naar kwetsbaarheden en naar bronnen van mogelijke problemen. We kijken niet alleen naar de resultaten uit het verleden, maar ook naar hoe die tot stand komen – en dus naar de bedrijfscultuur en governance van financiële instellingen.

Er daar stuiten we op het eerste dilemma.

We willen respectvol en zorgvuldig omgaan met de bestuurders en commissarissen van die instellingen, zeker als ze al heel veel jaren zitting hebben.

Tegelijk willen wij voldoen aan de eis om scherp en kritisch te zijn, want dat hoort bij onze toezichttaak.

Zo is vorig jaar een wet in werking getreden die bepaalt dat niet alleen bestuurders, maar ook commissarissen van financiële instellingen moeten worden getoetst op geschiktheid voor hun taak, naast de toetsing op betrouwbaarheid, die er al was.
Immers, ook commissarissen hebben een bepalende invloed op de organisatie van een instelling en daarom moeten ook zij voortaan aan de wettelijke eis van geschiktheid voldoen.

Deze nieuwe eis betekende een nieuwe – extra – taak voor de toezichthouder. We kregen de opdracht de commissarissen van de grootste vier banken en verzekeraars – ook de zittende commissarissen – te toetsen op geschiktheid. We kregen daar zes maanden de tijd voor.

Ik kan u verzekeren: het was een enorme klus.

Niet alleen vanwege het korte tijdsbestek of omdat sommige ervaren commissarissen de gesprekken als een soort examen beschouwden en zich afvroegen of de examinatoren wel wisten waar ze het over hadden.

Maar ook omdat wij onszelf voortdurend vragen stelden. Hoe ver kun je gaan met zo’n toets?
Waar leg je de lat?

Hoe zwaar weeg je de verschillende factoren?

Hoe ver kijk je terug - krijgt iemand de gelegenheid te laten zien dat hij groeit in zijn rol?
Kan iemand leren van fouten uit het verleden?

Op welke gronden kunnen we zo ver gaan dat wij iemand af wijzen?

De impact van de toetsingen kan heel groot zijn, vooral als het gaat om zittende bestuurders.
Uiteindelijk hebben we van zeven van de 68 zittende of aanstaande commissarissen moeten constateren dat ze niet aan de normen voldeden.

Maar bij elk van de 68 gesprekken realiseerden we ons dat het vinden van de balans tussen kritisch en zorgvuldig een flinke opgave was.

Zo kom ik bij het tweede dilemma dat ik u wil voorleggen.

Het dilemma dat wij erop moeten toezien dat bestuurders van financiële instellingen de groeiende hoeveelheid strengere regels naleven terwijl tegelijkertijd voorkomen moet worden dat zij zodanig aan banden worden gelegd dat ze hun werk niet meer goed kunnen doen.

Ons toezicht op de financiële instellingen is eerder is gebaseerd op algemene normen dan op nauwgezette regels– dus meer principle based dan rule based.

Tot voor kort vond iedereen dat heel terecht.

Het paste ook in de tijdgeest van deregulering en besturen op afstand.

Maar na het uitbreken van de kredietcrisis rees in samenleving en politiek de vraag: hebben we de banken niet te veel vrijgelaten?
Hoe kun je je toezicht baseren op principes, als de instellingen en individuen waar het om gaat zelf geen principes lijken te hebben?
Moeten we niet méér regels stellen?

Snel daarna kwamen ook de banken zelf met de vraag om meer regels. Met als argument: we liggen zo onder vuur, vertel ons liever maar precies waaraan we ons moeten houden!

U ziet het dilemma.

Aan de ene kant rijst van alle kanten de vraag om meer regels.

Aan de andere kant is de gedachte achter principle based toezicht nu juist, dat de werkelijkheid te complex is om in regels te vangen.

Banken, én hun toezichthouders, hebben ruimte nodig om flexibel te reageren op de soms snelle ontwikkelingen in de financiële wereld.
Strakke regels passen daar niet bij.

Daar komt bij – en juist u hier in de zaal moet dat probleem kunnen zien – dat De Nederlandsche Bank terughoudend moet zijn in het zelf stellen van nadere regels.

Dat moet immers de wetgever doen.

Ook in die tegenstelling moeten we als Nederlandsche Bank dus het evenwicht zien te vinden.

Vaker dan vroeger gaan we in op het verzoek om meer duidelijkheid over de bedoeling van regels.
Bij voorbeeld als resultaat van het onderzoek dat ik net noemde naar de kwaliteit van de commissarissen en bestuurders.
Die toets heeft geleid tot nadere invulling door ons, toezichthouder, van de norm van geschiktheid.
De eisen die de wet stelt aan bestuurders en commissarissen hebben we verduidelijkt in bij voorbeeld gepubliceerde beleidsregels, vooral op het gebied geschiktheid.

En daarnaast kijken we naar competenties en professioneel gedrag. Dus op het gebied van onder meer kennis van en ervaring in de sector. Zo weet iedereen waar hij aan toe is.

Het blijft zoeken naar de balans tussen principles en rules.

En u zult deze slingerbeweging herkennen; zij is van alle tijden. Maar de leidraad van het principle based toezicht zullen we niet loslaten.

Ik kom bij het derde dilemma en dat heeft ook wel iets te maken met mijn aanwezigheid hier.
Het gaat om de balans tussen openheid en geheimhouding.

Tot vijf, zes jaar geleden kwam het zelden voor dat het werk van De Nederlandsche Bank zich mocht verheugen in de belangstelling van het publiek. Het vertrouwen in de bank was groot, de wens om te weten wat we deden klein. Wij, bestuurders van de Bank werden dan ook zelden uitgenodigd om het woord te voeren, behalve als het ging om een gezelschap financieel specialisten.

Dat is sinds het uitbreken van de kredietcrisis ingrijpend veranderd.

In de samenleving is het vertrouwen in De Nederlandsche Bank flink gedaald en dus ligt de bank onder een vergrootglas.
Samenleving, media en politiek houden ons goed in de gaten.

Veel meer dan vroeger moeten we ons publiekelijk verantwoorden over wat we doen.
Ik zeg meteen: dat vinden we heel goed. En dat zeg ik niet uit stoerheid.
Ik zeg het, omdat we de noodzaak van die transparantie heel goed inzien. Als De Nederlandsche Bank het vertrouwen wil terugwinnen dat we hebben verloren, dan is er maar één manier: ons werk nóg beter doen – en die verbetering ook laten zien.
Daarbij geven we ook graag inzicht in het waarom van wat we doen.

Daarom vertel ik graag, op welke manier we proberen beter, efficiënter en pro-actiever toezicht te houden.

Maar er zijn ook grenzen aan die openheid.

Ik noem u een voorbeeld.

Uit een enquête die De Nederlandsche Bank in 2011 heeft laten houden bleek dat zo’n 80 procent van de ondervraagden vond dat de toezichthouder het publiek vooraf moet informeren als een bank in problemen verkeert.

Dat is begrijpelijk – ik zou dat ook graag willen weten als het om mijn spaargeld gaat.
Maar het is ook gevaarlijk.

Openbaarmaking van problemen bij een bank kan die problemen enorm doen escaleren – een escalatie die we kunnen voorkomen als we er in slagen de problemen achter de schermen op te lossen.

Het onbedoeld organiseren van een bankrun is namelijk zo’n beetje het ultieme horrorscenario voor elke toezichthouder.
Niet zozeer omdat je dan aansprakelijk gesteld zult worden door dezelfde personen die om openheid vragen, maar vooral vanwege de veel grotere schade die hierdoor wordt veroorzaakt.

Zowel financieel als maatschappelijk.

Daar komt bij, dat de instellingen die bij ons onder toezicht staan de zekerheid moeten hebben dat concurrentiegevoelige informatie bij ons in goede handen is en niet in de openbaarheid komt.

Anders kan hun bereidheid om ons van die informatie te voorzien behoorlijk afnemen.
En dan kunnen wij ons toezichthoudend werk niet meer goed doen.

Toch willen we wat gemakkelijker met die informatieverstrekking omgaan dan vroeger.

Meer dan vroeger zijn we geneigd om bij twijfel transparantie te verkiezen boven geheimhouding.

Zo kijken we op dit moment hoe we het publiek meer inzicht kunnen bieden in de gezondheid van financiële instellingen, zonder die instellingen daarbij onnodig in gevaar te brengen.

Ook proberen we veel sneller dan vroeger informatie te geven over ons optreden – zeker als dat ingrijpend was.
Het meest recente voorbeeld is uiteraard de nationalisatie van SNS.

Tegelijk met dat besluit hebben we toen onze brief aan de minister van financiën gepubliceerd, waarin we tekst en uitleg hebben gegeven over hoe we toezicht hebben gehouden op de bank en hoe deze situatie was ontstaan.

Ook zijn we ingegaan op de vraag, hoe de interventiewet nu in de praktijk werkt; de wet die het De Nederlandsche Bank mogelijk maakt in te grijpen bij een bank in financiële problemen.

Minister Opstelten refereerde er zojuist nog aan.

Het komt immers zelden voor dat een wet die zo ingrijpend is al zo snel moet worden toegepast: de wet was pas afgelopen zomer in werking getreden!

U hier in de zaal zult als geen ander begrijpen, hoe spannend dat voor ons was. De interventiewet is geen klappertjespistool, maar een zwaar wapen – en we moesten er meteen mee schieten!

We zijn dan ook blij dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de noodzaak voor onmiddellijk ingrijpen via het besluit tot nationalisatie heeft onderschreven.

Zo was onze communicatie over de gang van zaken rond de SNS-bank een voorbeeld van openheid en zorgvuldigheid.

Nee, we hebben niet tevoren kunnen waarschuwen hoe slecht het ging.

En ja, we hebben meteen na het overheidsingrijpen uitvoerig uitgelegd, hoe het proces verlopen is.

Dames en heren,

De titel van dit congres spreekt van balanceren met beleid en recht.

Ik heb u vandaag, in dit toepasselijk theater, iets laten zien van de acts waartoe De Nederlandsche Bank in staat is.
Adembenemend op het slappe koord!

Zoekend naar de balans tussen de trouw aan onze juridische principes en de politieke en maatschappelijke druk.
Tussen de geslotenheid van de ivoren toren en de openheid van het glazen huis. Tussen zorgvuldigheid en kritische scherpte.
Voor een nationale bank als De Nederlandsche Bank is zo´n balanceeract extra spannend, want wij hebben geen vangnet.
Ik dank u dat u mij in de gelegenheid hebt gesteld daarover vandaag iets te vertellen.
En ik dank u natuurlijk voor uw ademloze aandacht!